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_多哈谈判选择分阶段 多边贸易体系困难重重

2017-11-20 23:15

僵持十年之久的多哈回合谈判,选择了分阶段完成的妥协方案。即便此举成功,其代表的多边贸易体系仍然面临困境

又一个最后期限即将到来之际,世界贸易组织(WTO)僵持十年的多哈回合谈判,不得不选择改变其预设的目标。

在5月31日举行的WTO贸易谈判委员会非正式会议上,各成员方同意了WTO总干事拉米(Pascal Lamy)的建议,将谈判议题分成三种进度,达成三组不同的协议。其中,进入快速通道的议题,即“早期收获计划”,将于今年12月在日内瓦举行的第八次部长级会议上达成一致。

这一时间点,也正是此前各方同意的完成多哈回合谈判的最后时限。拉米此前多次表示“只有所有议题都达成协议,多哈回合才能算是成功”,与之相比,这次的新目标让多哈回合谈判大打折扣。

不过,这一安排并非没有积极意义。北京WTO事务中心副主任钟青接受财新《新世纪》记者采访时表示,在多哈回合谈判到现在一拖再拖、部分成员国对多哈回合能否达成协议已经非常不看好的情况下,这一安排促使能够达成协议的部分尽快达成协议,而对分歧较大的部分,可以采取更长的步骤,从而给予更大的达成协议的希望。

也有人担心,即使是“早期收获计划”,要在年底前结束也非易事。持续十年之久的多哈回合谈判以及其代表的多边贸易体系,仍然面临着困境。

挽救多哈回合

2011年底是WTO各方事先预定的谈判期限,而谈判的进展显然不乐观。

4月21日,WTO公布了多哈回合的谈判文本和最新进展,长达数百页的内容并无太多亮点。拉米在为这些文件撰写的前言中称,情况非常糟糕,成员方在非农部门减让问题上的严重分歧,2011年结束谈判已无可能。

为了挽救多哈谈判,4月29日,拉米提出将议题分成三种进度——快速通道、中速通道和慢速通道,分批次达成协议。5月31日的会议上,WTO成员方同意了这一建议。

拉米在大会发言中指出,具有发展元素的最不发达国家议题,是最迫切、最可行的,应该在12月会议上达成结果;正在成员方讨论的一些议题,可以进入中速通道;而工业品市场准入、农业、服务业、贸易救济和与贸易相关的知识产权等议题,预计今年年底前很难达成一致,将进入慢速通道,在第八次部长级会议继续探讨。

“在12月达成部分协议,并不意味着其余的议题被抛弃。”拉米称,他将继续就相关问题同WTO各成员方进行磋商,并在此后的会议上再次反馈汇报。

中国世贸组织研究会常务理事、清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭对财新《新世纪》记者表示,提出“早期收获计划”建议的目的,是想通过最不发达国家议题,绕开此前阻碍谈判的议题。

他分析称,多哈回合谈判进展缓慢的症结在于农业问题上,作为超级大国的美国与发展中国家出现利益冲突。考虑到明年是美国总统大选之年,指望美国此时作出让步,并不现实。而最不发达国家议题,则可能绕过这一暗礁。

事实上,类似“早期收获计划”的想法,并非拉米所独有。此前,拉米曾宣布,多哈回合谈判已完成80%。在部分人看来,就能够达成一致的问题签署的协议,要比长久的僵持、甚至全盘放弃谈判好得多。

美国前贸易代表苏珊•施瓦布(Susan Schwab)曾在《外交》杂志(Foreign Affairs)上撰文称,就部分议题达成协议是有可能的,也是应该做的。她特别指出,贸易便利化、限制农业出口竞争、区域贸易协定、环境产品谈判、最不发达成员“免关税、免配额”等议题,都是有望达成一致的。

瑞士圣加伦大学教授Simon Evenett也撰文称,应努力挽救多哈回合中可以达成共识的部分协议,为成员在某些议题上展开“自下而上”的谈判提供机会。

根据WTO披露的信息,在最不发达国家议题之外,各成员方还在寻找更多的可以列入“早期收获计划”的议题。贸易便利化、特殊和差别待遇条款、出口补贴和农业出口竞争的其他领域、渔业补贴、区域贸易协定,以及限制贸易壁垒的静止承诺等,都在建议之列。

中国驻WTO大使易小准指出,成员国应该在12月之前努力达成一个小型“早期收获计划”,为确保成功,成员国应该避免将技术上不成熟或政治敏感的议题放到小型的早期收获中。

也有一些成员方驻WTO大使认为,即使是“早期收获计划”议题,要在12月的部长级会议前完成,也并非易事。他们称,在部长级会议的目标外增加一些新的议题,会引发其他领域的交易,这会导致议题数量不可控制,增加失败的风险。

周世俭也坦言,对“早期收获计划”信心不大,因为在谈判中起要害作用的美国能否同意,还尚不可知。

“三角死结”难解

多哈回合谈判,已经成为多边贸易谈判历史上耗时最长的回合,虽然最初各方对谈判难度早已有了心理准备,但多哈回合进展之缓慢仍超出各方想象。

十年时间中,谈判两次被中止,最后期限也由最初的2005年1月1日数次推迟,直至目前的2011年底。其间,由于各方利益的冲突和矛盾,按惯例两年一届的部长级会议也一度停止。

以“发展”为主题的多哈回合谈判中,发展中国家力量的壮大,改变了过去由少数几个发达成员主导谈判的格局,也使决策过程变得复杂和困难。

20个议题中,农业和非农产品市场准入是最关键也是世贸组织成员分歧最集中的两个议题。拉米曾用“三角死结”来形容谈判僵局:欧盟需要降低农产品关税;美国需要削减农业补贴;发展中国家则需降低工业产品关税。但是,三方都不愿最先采取行动,都要求以对方的让步作为自己让步的前提。

钟青对财新《新世纪》记者表示,多边贸易体系谈判与各参与方力量的变化有很大关系。强势成员方主导的谈判,可能会更快达成协议,但协议公平性会受到损害,参与成员方增加,虽然理论上可能达成协议的时间更长,但是,协议不公平的情况会降低。

一个不争的事实是,由于多哈回合谈判的停滞不前,各国纷纷转向双边和区域性贸易协定谈判,多边贸易体系的发展面临尴尬局面。

钟青认为,多边贸易体系是经济领域里惟一有争端解决机制安排的体系,提升了贸易的可预见性。在经济全球化大背景下,多边贸易体系应该是全球各国应该维护的主要的贸易体系,双边和区域贸易协定是多边贸易体系的补充。

周世俭则称,金融危机以来,国际上贸易保护主义抬头,要从体制上解决这个问题,还要依靠多边贸易谈判。如果多哈回合谈判能达成一致,工业品、农业品的价格都会下降,不仅有利于自由贸易,还有利于世界经济的复苏。

不过,谈判环境已经发生变化。与WTO前身——关贸总协定时期的数轮谈判相比,目前多边贸易规则基础已经比较牢固、谈判力量对比也发生变化,此前那种议题广泛的单一框架谈判可能面临改变。钟青认为,由于不同议题的谈判涉及不同的领域,一个议题达成协议,就是一个突破。

“未来的多边贸易谈判,应该是分步骤、由易到难逐渐推进的。”周世俭也称。

美国前贸易代表施瓦布表示,对议题广泛、包罗万象的谈判付诸“单一承诺”的模式已经不再奏效了。面对现实,各国领导人应该做的是WTO主持下的、根据各自意愿达成的多个小范围的协议。

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